律师随笔
上海市闵行区规划和土地管理局土地行政决定案
作者：高震 律师 时间：2017年02月26日
上海迪比特实业有限公司不服上海市闵行区规划和土地管理局土地行政决定案（上海市高级人民法院审判委员会讨论通过）
[关键词]
闲置土地程序性行政措施 审查范围
[裁判要点]
对涉嫌闲置土地的使用者停止办理有关土地登记、审批手续系对行政相对人采取的程序性行政措施，司法审查的范围仅限于审查土地管理部门认定行政相对人涉嫌土地违法是否具有初步的合理根据；至于是否实质构成闲置土地，则不在司法审查范围之内。
[相关法条]
1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第四项 2、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项
[基本案情]
2002年12月3日，上海迪比特实业有限公司（以下简称“迪比特公司”）与原上海市房屋土地资源管理局签订《上海市国有土地使用权出让合同》，受让上海市闵行区莘庄镇123街坊9丘地块50年的土地使用权，并约定当迪比特公司与原上海市闵行区房屋土地管理局（上海市闵行区规划和土地管理局前身）签订争议地块《征地动迁承包合同》并履行交地手续后应尽快对该地块进行动工开发，同时迪比特公司必须在取得正式的《上海市房地产权证》之日起8年内完成竣工。2004年4月9日，双方又签订《补充合同》，对争议地块的总面积、建筑容积率作了调整。2003年4月8日，迪比特公司取得争议地块《建设用地规划许可证》，其中用地项目名称为迪比特大厦（暂定名）。2003年，迪比特公司与上海申立建筑装璜工程部、上海中亚建设工程有限公司、中国地质工程公司上海公司分别签订协议，约定由上述公司为迪比特公司实施拆除原有建筑物和迪比特大厦的地下电缆管线迁移放样定位和试装工程。2004年6月2日，迪比特公司与上海地矿工程勘察有限公司签订《上海市建设工程勘察合同》。2004年7月30日，迪比特公司与原上海市闵行区房屋土地管理局、上海莘闵轻轨实业有限公司（以下简称“莘闵公司”）签订争议地块《征地动迁承包合同》，约定该地块由迪比特公司委托原上海市闵行区房屋土地管理局动迁，由莘闵公司向迪比特公司移交土地。2004年9月29日，迪比特公司取得争议地块的《上海市房地产权证》。2010年2月21日，迪比特公司向上海市闵行区规划和土地管理局（以下简称“闵行区规土局”）递交争议地块的《闲置土地登记表》及情况说明。2010年12月31日，闵行区规土局认为迪比特公司在出让合同生效后至今未开工，涉嫌闲置土地，故予以立案调查。2011年1月10日，闵行区规土局向迪比特公司发出闵规土调查【2011】第1号《闲置土地登记地块调查通知书》和闵规土决定【2011】第1号《暂停办理土地登记、审批手续决定书》，认定涉案地块满两年未动工开发，并鉴于迪比特公司已于2010年2月申请了闲置土地登记，闵行区规土局也已就上述地块立案调查，故根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第四项规定，决定暂停办理上述地块过户、抵押等有关土地登记、审批手续。同时，闵行区规土局向迪比特公司邮寄了相关文书。 迪比特公司诉称：该公司依法取得涉案地块的土地使用权，获得了《建设用地规划许可证》、《上海市房地产权证》，但闵行区规土局及其代理人莘闵公司未按《征地动迁承包合同》的约定日期将争议地块移交给迪比特公司，且闵行区规土局在迪比特公司事先不知情的情况下片面调整该地块的城市规划，故该地块未能开发建设系由闵行区规土局原因造成，迪比特公司不存在任何违约或土地违法行为。鉴于闵行区规土局作出的讼争具体行政行为，无事实依据，程序违法，故要求撤销闵行区规土局于2011年1月10日作出闵规土决定【2011】第1号《暂停办理土地登记、审批手续决定书》的具体行政行为。 闵行区规土局辩称：争议地块原系划拨给莘闵公司的国有土地，在出让给迪比特公司前，莘闵公司已完成该地块的征地动迁及劳动力安置工作。2002年12月3日，迪比特公司与原上海市房屋土地资源管理局签署《上海市国有土地使用权出让合同》，并于2003年进场且占有争议地块。2003年4月8日迪比特公司也申请办理了《建设用地规划许可证》。在实际占有争议地块后，迪比特公司因自身原因一直未动工开发建设并办全相应建设手续。迪比特公司的行为涉嫌违反土地管理的相关规定，而闵行区规土局所作的具体行政行为，系履行监督检查职责过程中采取的程序性行政措施，并不涉及案件的最终实体认定，故迪比特公司以其未构成闲置土地违法行为而要求撤销讼争具体行政行为的理由不能成立。
[裁判结果]
上海市闵行区人民法院于2011年8月25日以（2011）闵行初字第41号行政判决，驳回上海迪比特实业有限公司的诉讼请求。判决后，迪比特公司提起上诉。上海市第一中级人民法院于2011年11月15日以（2011）沪一中行终字第255号行政判决，驳回上诉，维持原判。
[裁判理由]
法院生效裁判认为，闵行区规土局作为土地管理部门，依法具有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第四项规定，土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续的措施。而根据国土资源部发布的《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。同时该条第二款第一项又规定，国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的，也可以认定为闲置土地。在本案中，迪比特公司于2002年和2004年与原上海市房屋土地资源管理局分别签订出让合同和补充合同，依法受让了争议地块的国有土地使用权，之后又分别取得该地块的《建设用地规划许可证》、《房地产权证》等，但该地块上相关建设项目至今未动工开发建设，该行为已涉嫌土地违法。为此，闵行区规土局在迪比特公司进行闲置土地登记后予以了立案调查，并依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第四项的规定作出暂停办理土地登记、审批手续的决定，适用法律正确。另外，因被诉具体行政行为系闵行区规土局对涉嫌土地违法行为在立案查处过程中所采取的程序性行政措施，并未对迪比特公司是否构成土地违法作出最终认定，为此虽然迪比特公司提出争议地块未能开发建设系由闵行区规土局原因造成、迪比特公司不存在闲置土地行为等抗辩理由，但该节事实不属于本案合法性审查的内容，法院不予审查。
[关键词]
闲置土地程序性行政措施 审查范围
[裁判要点]
对涉嫌闲置土地的使用者停止办理有关土地登记、审批手续系对行政相对人采取的程序性行政措施，司法审查的范围仅限于审查土地管理部门认定行政相对人涉嫌土地违法是否具有初步的合理根据；至于是否实质构成闲置土地，则不在司法审查范围之内。
[相关法条]
1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第四项 2、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项
[基本案情]
2002年12月3日，上海迪比特实业有限公司（以下简称“迪比特公司”）与原上海市房屋土地资源管理局签订《上海市国有土地使用权出让合同》，受让上海市闵行区莘庄镇123街坊9丘地块50年的土地使用权，并约定当迪比特公司与原上海市闵行区房屋土地管理局（上海市闵行区规划和土地管理局前身）签订争议地块《征地动迁承包合同》并履行交地手续后应尽快对该地块进行动工开发，同时迪比特公司必须在取得正式的《上海市房地产权证》之日起8年内完成竣工。2004年4月9日，双方又签订《补充合同》，对争议地块的总面积、建筑容积率作了调整。2003年4月8日，迪比特公司取得争议地块《建设用地规划许可证》，其中用地项目名称为迪比特大厦（暂定名）。2003年，迪比特公司与上海申立建筑装璜工程部、上海中亚建设工程有限公司、中国地质工程公司上海公司分别签订协议，约定由上述公司为迪比特公司实施拆除原有建筑物和迪比特大厦的地下电缆管线迁移放样定位和试装工程。2004年6月2日，迪比特公司与上海地矿工程勘察有限公司签订《上海市建设工程勘察合同》。2004年7月30日，迪比特公司与原上海市闵行区房屋土地管理局、上海莘闵轻轨实业有限公司（以下简称“莘闵公司”）签订争议地块《征地动迁承包合同》，约定该地块由迪比特公司委托原上海市闵行区房屋土地管理局动迁，由莘闵公司向迪比特公司移交土地。2004年9月29日，迪比特公司取得争议地块的《上海市房地产权证》。2010年2月21日，迪比特公司向上海市闵行区规划和土地管理局（以下简称“闵行区规土局”）递交争议地块的《闲置土地登记表》及情况说明。2010年12月31日，闵行区规土局认为迪比特公司在出让合同生效后至今未开工，涉嫌闲置土地，故予以立案调查。2011年1月10日，闵行区规土局向迪比特公司发出闵规土调查【2011】第1号《闲置土地登记地块调查通知书》和闵规土决定【2011】第1号《暂停办理土地登记、审批手续决定书》，认定涉案地块满两年未动工开发，并鉴于迪比特公司已于2010年2月申请了闲置土地登记，闵行区规土局也已就上述地块立案调查，故根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第四项规定，决定暂停办理上述地块过户、抵押等有关土地登记、审批手续。同时，闵行区规土局向迪比特公司邮寄了相关文书。 迪比特公司诉称：该公司依法取得涉案地块的土地使用权，获得了《建设用地规划许可证》、《上海市房地产权证》，但闵行区规土局及其代理人莘闵公司未按《征地动迁承包合同》的约定日期将争议地块移交给迪比特公司，且闵行区规土局在迪比特公司事先不知情的情况下片面调整该地块的城市规划，故该地块未能开发建设系由闵行区规土局原因造成，迪比特公司不存在任何违约或土地违法行为。鉴于闵行区规土局作出的讼争具体行政行为，无事实依据，程序违法，故要求撤销闵行区规土局于2011年1月10日作出闵规土决定【2011】第1号《暂停办理土地登记、审批手续决定书》的具体行政行为。 闵行区规土局辩称：争议地块原系划拨给莘闵公司的国有土地，在出让给迪比特公司前，莘闵公司已完成该地块的征地动迁及劳动力安置工作。2002年12月3日，迪比特公司与原上海市房屋土地资源管理局签署《上海市国有土地使用权出让合同》，并于2003年进场且占有争议地块。2003年4月8日迪比特公司也申请办理了《建设用地规划许可证》。在实际占有争议地块后，迪比特公司因自身原因一直未动工开发建设并办全相应建设手续。迪比特公司的行为涉嫌违反土地管理的相关规定，而闵行区规土局所作的具体行政行为，系履行监督检查职责过程中采取的程序性行政措施，并不涉及案件的最终实体认定，故迪比特公司以其未构成闲置土地违法行为而要求撤销讼争具体行政行为的理由不能成立。
[裁判结果]
上海市闵行区人民法院于2011年8月25日以（2011）闵行初字第41号行政判决，驳回上海迪比特实业有限公司的诉讼请求。判决后，迪比特公司提起上诉。上海市第一中级人民法院于2011年11月15日以（2011）沪一中行终字第255号行政判决，驳回上诉，维持原判。
[裁判理由]
法院生效裁判认为，闵行区规土局作为土地管理部门，依法具有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第四项规定，土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续的措施。而根据国土资源部发布的《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。同时该条第二款第一项又规定，国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的，也可以认定为闲置土地。在本案中，迪比特公司于2002年和2004年与原上海市房屋土地资源管理局分别签订出让合同和补充合同，依法受让了争议地块的国有土地使用权，之后又分别取得该地块的《建设用地规划许可证》、《房地产权证》等，但该地块上相关建设项目至今未动工开发建设，该行为已涉嫌土地违法。为此，闵行区规土局在迪比特公司进行闲置土地登记后予以了立案调查，并依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第四项的规定作出暂停办理土地登记、审批手续的决定，适用法律正确。另外，因被诉具体行政行为系闵行区规土局对涉嫌土地违法行为在立案查处过程中所采取的程序性行政措施，并未对迪比特公司是否构成土地违法作出最终认定，为此虽然迪比特公司提出争议地块未能开发建设系由闵行区规土局原因造成、迪比特公司不存在闲置土地行为等抗辩理由，但该节事实不属于本案合法性审查的内容，法院不予审查。
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